徐州市农药经营使用管理条例

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国有医疗卫生部门中的普通职业医师凭处方收受回扣的行为不构成犯罪

作 者：江苏省泰州市高港区人民检察院 冷洪 殷继东


检察机关在查办医药购销领域的贿赂犯罪案件中，碰到这样的一些现象，即在国有医疗卫生部门中有一些无任何行政职务的职业医师利用手中的处方权，借为患者开处方之机，收受药品推销人员的回扣，且数额较大。对于此种行为是否构成犯罪争议较大。
一种意见认为，国有医疗卫生部门是国有事业单位，在该部门中工作的具有正式编制的医护人员属于国家工作人员的范畴，其中具有处方权的职业医师的职责就是为患者诊断疾病，并提出科学、合理、有效的治疗方案，开处方是提出治疗方案的一种表现形式，如果此类行为人不是完全从维护患者的利益出发，而是利用为患者开处方的机会，替药品推销人员推销药品，然后收受药品推销人员的回扣，假公济私，且数额较大的，就应该以受贿罪定罪处罚。
第二种意见认为，虽然国有医疗卫生部门是国有事业单位，但是，并不是该单位中所有的工作人员都是国家工作人员，像那些无任何行政职务的职业医师由于他们并不从事公务，因此不符合刑法关于国家工作人员的规定，不能成为受贿罪的主体。由于目前我国的国有医疗卫生单位并不是完全意义上的公益性质的，都带有一定程度的营利性质，其运作近似企业化，因此，对于利用手中的处方权，借为患者开处方之机，替药品推销人员推销药品，然后收受药品推销人员回扣的非国家工作人员性质的职业医师，应以公司、企业人员受贿罪定罪处罚。
第三种意见认为，国有医疗卫生部门中的无任何行政职务的职业医师由于其所从事的并非公务，因而不属于国家工作人员的范畴，可以将他们排除在受贿罪的主体之外；其次，国有医疗卫生部门属于国有事业单位，很显然，公司、企业人员受贿罪中的公司、企业无法包容国有事业单位，按照罪刑法定原则，他们又不是公司、企业人员受贿罪的主体；再次，他们利用手中的处方权，借为患者开处方之机，替药品推销人员推销药品，收受药品推销人员的回扣的行为，又不符合其他犯罪的构成要件，因此，根据现有的刑事法律规范判断，此种行为不构成犯罪。
笔者赞成第三种观点。笔者认为，医务人员收受药品推销人员回扣的行为与刑法中的受贿罪和公司、企业人员受贿罪有一定的关联。所以，我们判断行为人是否已构成受贿犯罪，可以从受贿犯罪的构成要件入手探析。其中，主要的两个方面就是犯罪主体要件和客观要件，具体阐述如下：
一、主体要件方面
首先，长期以来，我国实行的是高度集中统一的人事管理体制和管理制度，国家机关的工作人员、群众团体工作人员、国有企业、事业单位的管理人员和各类专业技术人员等传统上统称"国家干部"，其身份关系在县级以上人事部门备案。例如，大中小学的教师、科研单位的科研人员以及国有医疗卫生部门的医生等。人们所称的"国家干部"实际上是个包罗万象、含义不清的概念，因此，以传统的干部身份来界定国家工作人员身份是不合理的。界定行为人的身份是否属于国家工作人员应紧紧依据我国刑法第93条的规定。
从法条规定的精神来看，以国家工作人员论者必须具备一定的身份，他们或是国有单位从事公务的人员，或是受国家机关、国有单位之委派到非国有单位从事公务的人员，或是其他依照法律从事公务的人员；如果不具备上述身份，便没有资格去从事刑法意义上的"公务"。其次，具有上述"身份"的人员，所从事的必须是"公务"而非"劳务"；否则，亦不能以国家工作人员论。其中，"从事公务"是国家工作人员的本质特征，它是指代表国家对公共事务所进行的管理、组织、领导、监督等管理性的职务活动。国家通过这些部门的公务活动实现国家的各种管理职能，处于管理主体地位。而劳务活动是指凡一切以劳力为主从事生产性、经营性、社会服务性的活动，这种活动不具有国家权力性、职能性和管理性，他们所从事的是一种职业活动，而不是职务活动，是在管理者的组织、领导、监督、管理之下进行的，处于受管理的地位，因而，不能也不应将这些人划入国家工作人员范围之内。
依据上述分析，国有医疗卫生部门中无任何行政职务的职业医师虽然也是国有事业单位的工作人员，也可能有"国家干部"身份，但由于其所从事的"替前来看病的患者治疗疾病"的活动是运用自己所掌握的医学知识为患者服务的职业行为，并不具有国家权力性、职能性和管理性，不能看作是从事公务，而是劳务活动。因此，这部分人不能归入国家工作人员之列。
其次，国有医疗卫生部门是国家投资兴办并管理的卫生机构，属于国有事业单位，其经费来源于国家财政拨款和其本身的事业性收入，其主要目的是公益性的。而且，从目前的现状来看，国有医疗卫生部门虽然做到了独立核算，但尚属于卫生行政部门的下属单位，还不能完全做到自主经营，自负盈亏，因而又不同于独立核算、自主经营、自负盈亏、从事生产经营的公司、企业，不能把国有医疗卫生部门列入公司、企业的范围之内。
通过以上分析，我们可以得出结论，即国有医疗卫生部门中无任何行政职务的职业医师不符合受贿犯罪的主体要件。
二、客观要件方面
受贿犯罪的客观方面有一共同点就是利用职务之便，非法收受他人财物，为他人谋利益。其中，所谓"利用职务上的便利"，《最高人民法院、最高人民检察院关于执行〈关于惩治贪污贿赂犯罪的补充规定〉若干问题的解答》中解释道："'利用职务上的便利'是指利用职权或与职务有关的便利条件。'职权'是指本人职务范围内的权力。'与职务有关'是指虽然不是直接利用职权，但利用了本人的职权或地位形成的便利条件"。显然，国有医疗卫生部门中无任何行政职务的职业医师利用手中的处方权，借为患者开处方之机，替药品推销人员推销药品，为药品推销单位或推销人员谋利益，进而收受药品推销人员的回扣，为自己谋私利，这一切并没有利用职务之便。因为：第一，他们并不担任什么职务，医师是职业名称而非职务名称，也无职权可言。职权是国家赋予的，职业医师在单位中为病人看病，然后根据病人的病情为病人开处方是医生这一职业的天职，不需要国家赋予。第二，医师手中的"处方权"并不是开处方的"权力"，而是一种"权利"，是该职业医师的医疗技术、能力达到规定的要求后所获得的一种资格、权利。不单国有医疗卫生部门中的职业医师有处方权，非国有医疗卫生部门的职业医师同样也有处方权。第三，职业医师利用手中的处方权替药品推销人员推销药品是利用其工作之便。因为替病人看病并开具处方是医师的工作，医生对自己所要开的处方有决定权，因此，医师利用开处方的机会将药品推销人员的药品开在处方上让患者购买并使用，从而达到帮助药品推销人员将"药品推销出去"的目的，这是在利用其工作上的便利。
综上所述，国有医疗卫生部门中无任何行政职务的职业医师利用手中的处方权，借为患者开处方之机，收受药品推销人员的回扣，即使数额较大，也不构成犯罪。此种行为只能说是违反医师的职业道德和职业纪律等制度，属于社会上的不正之风范畴，充其量也只能称之为获取非法所得的行为，只能由纪检监察机关和有关行政主管部门追究其违反党纪、政纪的责任，并没收其非法所得，但无法在刑事法律范围内予以惩处。
最后，笔者建议有权部门尽快出台有关司法解释，以澄清大家的疑惑，也有利于法律的统一实施。同时，笔者也相信，随着我国卫生人事制度和医疗体制改革的深入，这些问题将不再成为司法实践部门"绊脚石"。


浙江省温州市人民政府


温州市城市绿化管理办法

温政令第39号


现发布《温州市城市绿化管理办法》，自发布之日起施行。




市 长

一九九九年十月十日



温州市城市绿化管理办法

第一章 总 则

第一条 为发展城市绿化事业，促进城市环境建设，保护和改善生态环境，根据国务院《城市绿化条例》、建设部《城市绿化规划建设指标的规定》、《浙江省城市绿化管理办法》及有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于温州市城市规划区内种植和养护树木花草等城市绿化的规划、建设、保护和管理。
第三条 市、区人民政府应当将城市绿化建设纳入国民经济和社会发展计划，并按国家有关规定在城市建设资金中按比例安排城市绿化建设、保护经费。
鼓励社会团体、企事业单位和个人积极参与城市绿化建设。
第四条 温州市园林管理局是本市城市绿化行政主管部门，负责管理本市城市规划区内的城市绿化工作。
各区城市绿化行政主管部门依照本办法规定负责管理本区域城市绿化工作，业务接受市园林管理局的指导。
市城市园林绿化质量监督站受市城市绿化行政主管部门委托，具体承担城市绿化工程及建设项目配套附属绿化工程的质量监督。
在本市城市规划区内，有关法律、法规规定由林业等行政主管部门管理的绿化工作，依照有关法律、法规执行。
规划、土地、建设、公安、市政、林业、交通、环境保护、工商、市容环境卫生管理部门，依照各自职能，协同市城市绿化行政主管部门实施本办法。
第五条 本办法所指城市绿地包括：
（一）公共绿地——包括市、区级综合性公园、儿童公园、动物园、植物园、专类公园、古典园林、体育公园、游憩林荫带、广场绿地、滨水绿地、纪念性园林、名胜古迹园林、居住区级小公园和街头绿地等；
（二）居住区绿地——包括居住小区以及小区级以下的小游园、宅旁绿地、居住区公建庭园、居住小区道路绿地等；
（三）防护绿地——包括用于隔离、卫生和安全的各种防护林地；
（四）生产绿地——包括生产供应城市绿化苗木、草皮和花卉的圃地；
（五）交通绿地——包括行道树绿带、分车绿带、路侧绿带、中心岛绿地、导向岛绿地、立体交叉绿岛、停车场绿地以及不开放游憩的绿地等；
（六）单位附属绿地——包括附属于某一部门或单位，并为其所专用的一些绿地；
（七）风景林地——指城市内依托自然地貌，美化和改善环境的林地。
第六条 一切单位和有劳动能力的公民，应当依照法律、法规及本办法规定履行植树或其它绿化义务。全体公民均应爱护城市绿化成果和园林绿化设施，并有权劝止、检举、控告损害城市绿化的行为。
第七条 加强城市绿化科学研究与学术研究，推广先进技术，提高艺术水平。提倡开展庭院、阳台、屋顶、墙面和室内的绿化美化活动。

第二章 规划和建设

第八条 本市城市绿化系统规划由市规划行政主管部门和市城市绿化行政主管部门按照《温州市城市总体规划》和《浙江省城市绿地系统规划编制办法》的要求共同编制，经市人民政府批准后，由市城市绿化行政主管部门组织实施。
第九条 居住区、城市道路和新建、扩建工程的绿化用地面积占建设工程总用地面积的比例（以下简称绿地率），必须符合以下指标：
（一）新建居住区绿地率不低于30%；
（二）城市主干道绿地率不低于20%，次干道绿地率不低于15%；
（三）城市江、河等水体及铁路两旁的防护林带宽度应不少于30米；
（四）工业区、交通枢纽、港区和专业性市场等绿地率不低于20%；
（五）学校、疗养院、医院、部队、机关团体、饭店、公共文化设施等单位绿地率不低于35%；
（六）化工、印染、造纸、制革等易产生有毒有害物质的单位绿地率不低于30%，并应设立一定宽度的防护林带。
属于旧城改造区的，可对照上述（一）、（二）、（四）、（五）、（六）项规定的指标降低5个百分点。
第十条 居住区、城市道路和新建、扩建工程，其绿地率必须符合本办法第九条规定指标要求。
按规划未达到规划规定指标的，建设单位应按规定缴纳绿化补偿费。
第十一条 城市规划行政主管部门在审批建设工程规划设计方案时，市城市绿化行政主管部门参与审查，并签署绿化规划指标意见。否则，城市规划行政主管部门不予办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。
第十二条 本市绿化规划设计应当充分利用当地的自然与人文条件，借鉴国外先进经验，体现民族风格和地方特色，符合国家有关规定。
本市绿地建设要坚持以绿为主，以植物造景为主，植物种植面积不低于陆地面积的70%。
第十三条 古典公园、动物园和面积在20公顷以上公共绿地的修复、设计方案，由市城市绿化行政主管部门组织有关部门及专家会审后，报省建设行政主管部门审批。居住区绿地、风景林地、交通绿地及20公顷以下的公共绿地设计方案，由市城市绿化行政主管部门组织有关部门审批，区城市绿化行政主管部门参与会审。
单位附属绿地设计方案按照基本程序审批时，必须经市、区城市绿化行政主管部门审查同意。
第十四条 建设单位必须按照批准的绿化工程设计方案组织施工。确需改变原设计方案的，应报原批准机关审批。
第十五条 市、区人民政府应当按照已批准的城市绿化规划分期实施，在每年度的城市建设维护费中，安排适当的资金用于城市公共绿地、生产绿地、风景林地、城市道路和河道绿化等建设、维护和管理。
第十六条 公园、动（植）物园、旅游景点的绿化建设，可采取国家投资、引进外资、内联或企业、个人投资等方式进行。
第十七条 城市规划确定的城市绿化用地和已建绿地，任何单位和个人不得擅自占用或改变其性质。确需占用或改变的，须经市城市绿化行政主管部门同意后，报市人民政府批准，面积超过2公顷以上的，还须报省建设行政主管部门审批同意。经批准占用或改变绿地的，实行就近易地绿化，并按规定缴纳绿化补偿费。
因建设或其它特殊原因，确需临时占用绿地的，须经管辖地城市绿化行政主管部门同意，报市城市绿化行政主管部门批准，并经规划、土地部门办理临时用地手续，按规定缴纳绿化补偿费。使用期满后，及时恢复原状。
第十八条 绿化补偿费财政专户储存，专款专用于城市绿化的建设和管理。
绿化补偿标准由物价行政主管部门根据有关规定确定。
第十九条 现有绿地率低于本办法第九条确定的指标，尚有空地可以绿化的，应当限期绿化，不得闲置或作为它用。
第二十条 城市的苗圃、花圃、草圃、盆景基地等生产绿地，应当适应城市绿化建设的需要，其用地面积不得低于建成区面积的2%。
第二十一条 本市城市绿化工程设计、施工单位由市城市绿化行政主管部门统一进行资质审查，核发资质证书。
第二十二条 城市绿化工程的设计、施工、均应委托具有相应资质证书的单位承担。承担城市绿化工程设计、施工的单位，应当执行城市绿化工程设计规范和施工规程，确保质量。
第二十三条 城市新建、扩建、改建的建设项目和住宅区开发项目，其基本建设投资中应包括配套的绿化建设投资。城市建设项目的配套绿化工程须与主体建设工程同步规划、设计，并统一安排施工。绿化工程应于建设工程竣工后的第一个绿化季节内完成。对未能按原批准规划方案完成绿化的，责令其限期完成，逾期仍不能完成的，由城市绿化行政主管部门指定的部门进行绿化，所需费用由建设单位承担。
第二十四条 城市公共绿地、风景林地和交通绿地绿化工程竣工后，建设单位应在3个月内向市城市绿化行政主管部门申请验收。
居住区绿地作为建设项目的配套工程，其竣工验收工作由市建设行政主管部门统一组织，市、区城市绿化行政主管部门参与并签署意见。
经验收合格的绿化工程，由施工单位管养1年，确保植物成活。1年后经检查达到植物成活标准的，在市城市绿化行政主管部门统一组织下，由建设单位向本办法第二十六条规定的城市绿化养护管理责任单位办理正式移交手续。

第三章 保护和管理

第二十五条 城市树木所有权按下列规定确认：
（一）园林部门负责管护的树木，归国家所有；
（二）单位内自行种植的树木，归单位所有；
（三）古树名木，归国家所有；
（四）住宅区绿化列入配套项目种植的树木，根据不同情况，分别归住宅区的树木管护单位所有或全体居民共有；
（五）私人宅院内自费种植、管护的树木，归个人所有。
第二十六条 城市绿化养护管理工作实行专业管理和群众管理相结合，并按下列规定分工负责：
（一）各类公共绿地、道路绿地及江、河岸绿地由市、区城市绿化行政主管部门实行分级管理；
（二）经市总体规划确认的风景林地，由市城市绿化行政主管部门或其授权单位负责管理；
（三）单位附属绿地及其管界内的防护绿地和单位门前的树木花草由单位自行管理；
（四）居住区绿地由业主委员会委托的物业管理公司负责管理，没有成立业主委员会的，由所在地街道办事处、居民委员会负责管理；
（五）生产绿地、防护绿地由其经营管理单位负责管理；
（六）居民在私有庭院或宅基地种植的树木，由居民负责管理。
在绿化地带喷洒农药、除草剂等应当选用低毒低污染品种，避免影响公民身体健康。
第二十七条 提倡对城市绿地的认养活动。城市绿化行政主管部门向社会公示认养项目，由认养人（单位）自愿向城市绿化行政主管部门提出认养申请。经认养人与受认养人双方签订认养合同确立认养关系。认养内容包括对城市绿化的种植、养护和管理等提供费用或劳务。
第二十八条 城市公共绿地、交通绿地逐步推行企业化管理，通过招标投标等方式确定相当资质的绿化企业实施专业化养护管理。
第二十九条 各管理单位必须组织对管辖范围的树木花草进行松土、浇水、施肥、修剪、除杂草及防治病虫害，适时更新、补植和处理枯朽木及作业留下的枝叶、渣土。
城市绿化行政主管部门对各管理责任单位的保护和养护工作，应及时进行检查、监督和指导。
第三十条 市区古树名木由市人民政府审定公布，由市城市绿化行政主管部门建立古树名木档案、标志，划定保护范围，实行统一管理、分别养护。单位管界内和私庭院内的古树名木，分别由该单位和居民负责养护，市城市绿化行政主管部门负责监督和技术指导。
严禁任何单位和个人以任何名义砍伐或者迁移古树名木。因特殊原因需要迁移的，必须经市城市绿化行政主管部门审查同意，报市人民政府批准，由市城市绿化行政主管部门指定单位实施。
第三十一条 城市中的树木，任何单位和个人都不得擅自砍伐、移植，确需砍伐、移植的，属市直管的，由管辖地城市绿化行政主管部门审查后，报市城市绿化行政主管部门批准。除按规定补植树木和向树木所有者赔偿损失外，还应按规定缴纳绿化补偿费，并由市城市绿化行政主管部门指定部门负责实施，费用由申请人承担。
各区管辖范围内的树木迁移或砍伐，由各区城市绿化行政主管部门审批，但有下列情况之一的，由各区城市绿化行政主管部门提出调查处理意见后，提出申报材料报市城市绿化行政主管部门审批，审批结果由各区城市绿化行政主管部门通知申请人。
（一）迁移或砍伐胸径在20厘米以上的树木；
（二）迁移树木（胸径3厘米以上）一次一处超过20株；
（三）砍伐树木（胸径3厘米以上）一次一处超过10株。
第三十二条 城市绿化管理责任单位进行绿化建设和管理养护，应兼顾市政公用设施、水利工程、道路交通和消防等方面的需要。
第三十三条 敷设通讯、电力、燃气、热力、上下水管道等公用设施管线，影响城市绿化的，在设计中和施工前，工程主管部门应会同城市绿化行政主管部门商定保护措施。
为保证管线安全，需要修剪树木的，管线单位应提前一个月与城市绿化行政主管部门联系，办理审批缴费手续。修剪中必须兼顾管线安全使用和树木正常生长。
因不可抗拒力量致使树木倾斜危及管线安全时，管线管理单位可以先行修剪、扶正或砍伐，但应在两个工作日内报告城市绿化行政主管部门，共同处理善后工作。
第三十四条 严禁下列损害绿化的行为：
（一）在树冠下设置煎、烤、蒸、煮等摊点；
（二）在树干上倚靠重物，利用树木搭盖，擅自牵绳挂物等；
（三）在树干刻字、打钉、剥、削树皮和挖树根等；
（四）随意攀树折枝、采摘花果、剪采枝条、挖掘药材等造成花草树木损害；
（五）在绿地内随意停放车辆，堆物及倾倒垃圾、污水；
（六）故意损坏城市绿化设施；
（七）在绿地内放牧、捕猎、打鸟；
（八）其它损害城市绿化的行为。
第三十五条 严禁破坏城市绿化的地形、地貌、水体和植被。
第三十六条 城市公共绿地内不得滥设服务摊点和广告，在符合该公共绿地整体功能的前提下设立服务摊点和广告的，必须向公共绿地管理单位提出申请，市管绿地报市城市绿化行政主管部门批准；各区管绿地报各区城市绿化行政主管部门批准，持营业执照在公共绿地管理单位指定的地点从事经营活动，并遵守公共绿地管理和工商行政管理的有关规定。

第四章 法律责任

第三十七条 城市各类绿地、设计方案未经批准或未按批准的设计方案施工的，由市、区城市绿化行政主管部门责令其停止施工，限期整改或采取其它补救措施。
第三十八条 不具备相应资质进行城市绿化工程设计或施工的，由市、区城市绿化行政主管部门责令其停止设计或施工，并没收其非法所得。
第三十九条 建设项目完成后，逾期未完成绿化的，除由市、区城市绿化行政主管部门指定绿化施工单位代行完成（费用由建设单位按实支付）外，可并处绿地建设费用1倍以下的罚款。
第四十条 未经同意擅自占用城市绿地的，由市、区城市绿化行政主管部门责令其限期退还，恢复原状，除赔偿损失外，可并处被侵占面积绿化补偿费3至5倍的罚款。
临时占用绿地超过批准时间的，责令其限期退还，恢复原状，可并处所占面积绿化补偿费1至3倍的罚款。
第四十一条 未经同意擅自在城市公共绿地内开设商业服务摊点或设立广告牌的，由市、区城市绿化行政主管部门责令其限期迁出、拆除，可并处100元以上10000元以下的罚款。
在公共绿地范围内从事商业服务摊点或广告经营等业务的单位和个人，违反公共绿法有关规定的，由市、区城市绿化行政主管部门给予警告，可并处50元以上2000元以下的罚款，情节严重的，可提请工商行政管理部门吊销其营业执照。
第四十二条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由市、区城市绿化行政主管部门责令其停止损害，赔偿损失，并可处以罚款。
（一）擅自迁移或损害树木2株以内的，处以树木价格1至2倍的罚款；
（二）擅自迁移或损害树木5株以内或砍伐2株以内的，处以树木价格3至4倍的罚款；
（三）擅自迁移或损害树木10株以内或砍伐5株以内的，处以树木价格5至6倍的罚款；
（四）擅自迁移或损害树木10株以上或砍伐树木5株以上的，处以树木价格7至9倍的罚款；
（五）损坏花草、地被植物的处以其价格5倍以内的罚款，损坏名贵花草、地被植物的处以其价格5至9倍的罚款；
（六）损坏绿化设施的，处以其建设费2至9倍的罚款；
（七）擅自砍伐、迁移古树名木或因养护不善致使古树名木受伤或者死亡的，处以树木价格1至10倍的罚款。
第四十三条 单位和个人拒绝、阻碍城市绿化管理人员依法执行职务或侮辱、殴打城市绿化管理人员的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十四条 绿化管理人员在城市绿化管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由有关部门给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十五条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知书之日起60日内，向作出处罚决定部门的同级人民政府或上一级主管部门申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起15日内，向人民法院起诉。当事人也可直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议，也不起诉，又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可申请人民法院强制执行。

第五章 附 则

第四十六条 各县（市）可参照本办法执行。
第四十七条 本办法由温州市园林管理局负责解释。
第四十八条 本办法自颁布之日起施行。过去有关城市绿化管理的规定与本办法不一致的，按照本办法的规定执行。