宁夏回族自治区招标投标管理办法

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试论进城农民工子女受教育权的法律保障

钱贵


　　一、进城农民工子女受教育权的现状
　　(一)教学条件相对落后
　　一般情况下，选择公办学校就读是进城农民工子女接受教育的理想渠道，因为这些学校教育设施比较完备、管理相对规范、教学质量较高。但是由于公办教育资源的总供给无法满足进城农民工子女总需求，多数进城农民工子女只有选择社会力量举办的农民工子弟学校。但是多数农民工子弟学校教学条件相对落后，如校舍多为改建或搭建，缺乏必要的教学器材和设备，相当一部分学校不能开足、开齐课程方案规定的课程，教师数量不足、来源复杂，多数不具备教学经验。
　　(二)失学问题仍然存在
　　我国流动人口超过1.2亿，随父母进城的农民工子女则有近2000万。根据国务院妇女儿童工作委员会和中国儿童中心共同立项、财政部和联合国儿童基金会资助的对北京、深圳、武汉等9个大进城农民工子女教育情况的调查显示，流动儿童中一直未上学者占6.85%，失学者占2.45%。可见，我国有近100万进城农民工子女不能及时入学。
　　(三)地方政府缺乏管理
　　修订后的《义务教育法》明确规定，父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。但实践中相当一部分流入地政府还没有制定相关配套措施，也没有将进城农民工子女就学纳入本地事业发展规划，尚未建立专项经费。
　　二、保障进城农民工子女受教育权的必要性
　　(一)教育人权主义理念
　　“人人皆有受教育之权”被写进《世界人权宣言》以来，受教育权作为人之为人的基本人权已成为国际公认的准则。这一准则在随后的国际条约中被不断地加强和重申。如《经济、社会、文化权利国际公约》规定，人人都有受教育的权利，凡未经现行立法或其他措施予以规定者，本公约每缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要步骤，以采纳为本公约所承认的权利所需要的立法和其他措施。意即缔约国所承担的条约必须在该过得到真正的落实，并且不是“渐进性的”而是“即刻性的”。我国作为条约缔约国，受教育权在宪法和司法实践中都已得到充分的肯定，《宪法》第46条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。可见，进城农民工子女在受教育权领域享有与城市居民同等的权利，保障进城农民工子女受教育权是国家维护和保障基本人权的一个重要组成部分。
　　(二)社会发展的必然要求
　　受教育权的根本目的是促进人的全面发展，人的发展与社会发展互相促进。社会发展必然要求保障进城农民工子女的受教育权。一方面，进城农民工子女接受当地政府的教育是共享改革成果的必然要求，不仅他们的父母是城市的建设者，而且他们自己很可能成为该城市的主人。另一方面，农民工是在我国经济社会转型阶段从农民阶级中分化出来的一个特殊社会群体。如何对待这一社会群体，不仅直接关系到我国城镇化建设的进程，而且关系到我国整个现代化的进程和整个国民经济的发展进程。如果进城农民工子女的受教育权得不到有效的法律保障，他们在城市就很难有更多的发展空间;那么我国农村富裕劳动力就不
　　可能得到合理的转移，我国城镇化建设的进程也必然受阻，社会发展也将受到制约。
　　(三)和谐社会的应有之意
　　和谐是矛盾的双方在一定条件下达成统一、协调和调和，它标志着人与人、人与自然、人与社会之间诸多要素实现均衡、稳定、有序。和谐社会必然包含和谐教育，和谐教育必然要求教育公平，使每个社会成员平等地接受教育。保障进城农民工子女受教育权正是构建和谐社会、和谐教育的应有之意。笔者认为，如果进城农民工子女受教育权缺乏保障，就不会有农民工及其子女与城市、社会的和谐相处;在和谐社会的构建过程中，我们应当以法律的形式消除侵犯进城农民工子女受教育权的不和谐因素，把不和谐的状态归于和谐。
　　三、进城农民工子女受教育权的法律保障
　　(一)制定《义务教育专项资金法》
　　教育理想的实现必然需要一定的物质基础，进城农民工子女受教育权的实现必然需要有保障的教育经费。为了避免国家投资由于政策改变而改变的不稳定性，进一步保障进城农民工子女接受义务教育的权利，纠正法律在权责、投资比例等方面规定不清的现象，及时制定规范义务教育经费的来源、比例、用途等环节的《义务教育专项资金法》确有必要。首先应当建立健全中央财政承担义务教育的补助制度，对进城农民工子女教育进行补助。其次应当建立健全省级以上财政承担义务教育专项资金制度，要求省级政府统筹本地区的进城农民工子女教育经费。再次应当建立健全义务教育经费的责任制度，对侵害进城农民工子女受教育权的政府和个人追究行政责任或刑事责任。
　　(二)改革户籍管理制度
　　要从根本上解决进城农民工子女受教育权问题就必须改革现行的户籍制度。现行的户籍制度是在计划经济体制下形成的，它把城市人口和农村人口分离开来。随着改革开放的推进，户籍制度的改革也取得了一些进展，但总体而言进展不大。笔者认为，户籍制度改革应结合实际，循序渐进的进行。首先将城镇落户条件由户籍限制改为条件限制。凡是在城市有合法固定住所、稳定职业或生活来源的公民，均可按照本人意愿申请该城市户口。其次逐渐剥离依附在户籍上的教育、就业、住房、养老、医疗等各种社会福利和公共服务，还户籍制度只是用来证明公民身份和满足社会管理的本来功能。再次赋予公民的自由迁徙权。保障公民的自由迁徙权是消除城乡差别和实现农民公平等就业的良好路径。最后尽快出台《户籍法》，用法律的形式对户籍制度改革的成果进行规范，将公民拥有依法迁徙入籍的自由和取得入籍居住资格的条件写入法律。
　　(三)健全网络学籍管理制度
　　由于进城农民工子女具有一定的流动性，实践中对他们的学籍管理也存在着一定的困难。笔者认为我们应当加强相关法律的修改，逐步建立全国联网的义务教育学生电子学籍卡系统，扩充学习档案数据库，实现学籍卡的网络化管理，从而保证进城农民工子女学习情况记录的连续性和完整性，简化其转学的相应手续。
　　(四)推行教育券法制化
　　教育券又称教育凭证，它是指政府发给学生用于选择学校，代表一定数额现金的证券，是掌握在家长手中的一种受教育的权利。这一理论最早是由美国著名经济学家米尔顿?弗里德曼提出的，他主张政府应当将用于教育的公共经费以教育券的形式直接发给家长，家长可以自由选择收费不同的学校，学校则向政府兑取与券值相等的现金。这样学生可凭教育券到任何一所政府认可的学校就读，学校之间也会因为学生掌握充分的主动权而增加竞争，从而提高学校教育的整体质量。对进城农民工子女推行教育券制度可能是解决其平等受教育权的又一有效办法，笔者认为有必要通过法律的方式规范进城农民工子女教育券制度，在新《义务教育法》对弱势义务教育对象财政投入不均进行补偿原则的前提下，各地方机关应当根据国家上位法确定的原则制定适合本地实际情况的有关教育券的地方性法规，以此来保障进城农民工子女接受义务教育的权利。
　　(五)完善教育救济制度
　　有权利就有救济，国家应当为该国公民享有的各项基本权利提供有效的司法救济。“救济手段十分重要。因为只有法律得到实施并以一定方式进行，法律权利才能被尊重，然后名义上的权利才能变成实际存在的权利”义务教育阶段的受教育权是一种公权性质的社会权，除了受教育者与当地政府形成行政法律关系外，学校与学生发生以受义务教育权为内容的法律关系也是一种行政法律关系，因为这时的学校实际代表着政府行使教育权，履行教育义务。当发生涉及进城农民工子女入学、教育歧视、开除学籍等方面的纠纷时，应当将这一纠纷纳入行政诉讼受案范畴，使政府和学校接受司法的审查。


北安市人民法院 钱贵
山东省威海市人民政府


威海市人民政府关于印发《威海市人民政府规范性文件制定程序规定》的通知


威政发〔2006〕80号


各市、区人民政府，高技术产业开发区、经济技术开发区管委会，市政府各部门、单位：
　　《威海市人民政府规范性文件制定程序规定》已经市政府同意，现印发给你们，望遵照执行。


二○○六年十月二十七日


威海市人民政府规范性文件制定程序规定



　　第一章　总　则

　　第一条　为规范市政府规范性文件制定程序，保证规范性文件质量，维护国家法制统一，结合我市实际，制定本规定。
　　第二条　本规定所称规范性文件，是指市政府在法定职权范围内按照法定程序制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利、义务，反复适用并具有普遍约束力的规定、办法、实施细则和规则等文件的总称。
　　市政府制定的内部工作制度、人事任免决定和对具体事项的行政处理决定等文件，不属于本规定所称的规范性文件。
　　第三条　规范性文件的立项、起草、审查、决定、公布、解释和备案，适用本规定。
　　第四条　制定规范性文件的范围包括：
　　（一）法律、法规、规章授权制定规范性文件的；
　　（二）法律、法规、规章虽未授权，但根据我市实际情况需要作出具体规定的；
　　（三）市政府履行行政管理职能，需要以规范性文件形式规范的其他事项。
　　第五条　制定规范性文件，应当遵循下列原则：
　　（一）维护国家法制统一；
　　（二）按照法定职权和程序制定；
　　（三）职权与责任相一致；
　　（四）民主、公开和公众参与；
　　（五）维护公民、法人和其他组织合法权益；
　　（六）保障行政机关依法行使职权。
　　第六条　规范性文件的名称一般使用“规定(暂行规定)”、“办法(暂行办法)”、细则、规则等，但不得称“条例”。
　　规范性文件的内容为实施法律、法规、规章或上级规范性文件的，其名称前可以冠以“实施”两字。
　　第七条　规范性文件的表述应当准确、简洁，使用文字和标点符号应当正确、规范。
　　规范性文件一般应用条文的形式表述。除内容复杂或篇幅较长的规范性文件外，一般不分章、节。条下可以分款、项、目。条的序号用中文数字依次表述，款不编号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。
　　第八条　规范性文件的内容应当具体、明确，具有可操作性。并不得与法律、法规、规章和国家现行的方针、政策相抵触。
　　规范性文件应当科学地规范行政行为，符合转变政府职能的要求。
　　规范性文件之间应该保持协调和衔接。
　　第九条　除有法定依据或者国家另有规定外，规范性文件不得设定下列事项：
　　（一）设立或者变更、撤销行政许可事项；
　　（二）设立或者变更、撤销行政事业性收费和经营服务性收费项目(但市政府及物价主管部门依法履行价格管理职能的除外)；
　　（三）设立或者变更、撤销行政处罚和行政强制措施；
　　（四）限制或者处分公民、法人和其他组织的法定权益；
　　（五）在法律规定之外设定强制检测、申报制度，限定他人购买其指定商品以及限制或者变相限制外地商品和外地企业进入本地市场；
　　（六）其他应当由法律、法规、规章和上级人民政府规定的事项。
　　第十条　市政府法制工作机构具体负责市政府规范性文件制定计划的研究论证、规范性文件送审稿审查和综合协调工作。
　　第十一条　未经市政府同意，任何政府工作部门(以下简称部门)不得以市政府名义制定规范性文件；部门以自己名义制定规范性文件的，必须事先将规范性文件及其起草说明报市政府法制工作机构审查同意。

　　第二章　立　项

　　第十二条　市政府原则上应于每年第四季度编制下一年度的规范性文件制定计划。
　　第十三条　部门或者下一级人民政府认为需要制定规范性文件的，应当于上一年10月底前，按程序向市政府报请立项。
　　立项申请应当对制定规范性文件的必要性、依据、规范的主要内容和拟确立的主要制度等作出说明。
　　第十四条　市政府法制工作机构应当根据法律、法规、规章及市政府的重要决策和工作部署，对制定规范性文件的立项申请进行汇总和研究论证，拟订本年度规范性文件制定计划，报市政府批准后组织实施。
　　第十五条　列入规范性文件制定计划的项目应当符合下列要求：
　　（一）适应改革、发展、稳定的需要，具有制定规范性文件的必要性；
　　（二）有关的改革实践经验已经基本成熟，拟确立的制度和措施具有可行性。
　　规范性文件制定计划应当明确规范性文件的名称、起草部门、起草完成的时间和报请市政府审议的时间等。
　　第十六条　规范性文件制定计划在执行中，市政府可以根据实际情况予以调整。对拟增加的项目，应当由市政府法制工作机构进行补充论证，并按程序报市政府批准后方可组织实施。
　　第十七条　部门应当自觉维护规范性文件制定计划的严肃性和权威性。凡未纳入规范性文件制定计划的项目，不得制定规范性文件。

　　第三章　起　草

　　第十八条　规范性文件由市政府组织起草。
　　市政府可以确定一个或者几个部门负责规范性文件的起草。对重要项目或者法律关系复杂的，可以确定由市政府法制工作机构起草或者组织起草，也可以邀请有关组织、专家参加起草或者委托有关组织、专家起草。
　　规范性文件的内容涉及两个或者两个以上部门职权的，应当由两个或者两个以上部门联合起草；联合起草的，可以由一个部门为主，其他部门配合。
　　第十九条　委托有关组织、专家起草规范性文件草案的，由市政府法制工作机构根据具体情况确定受托人，或者在一定范围内公开委托项目，征求起草方案，择优确定受托人。
　　受托人确定后，由市政府法制工作机构与受托人签订书面协议，明确双方的权利和义务。受托人应当组成3人以上的起草小组，并确定起草小组负责人。
　　委托起草所需的费用，由市财政核拨。
　　第二十条　部门负责起草规范性文件的，应当成立起草小组，并明确一名负责人主管起草工作。
　　起草部门应当在规范性文件制定计划规定的审议时间之前3个月完成起草并报送审查；不能按计划完成起草任务的，应当向市政府书面说明原因，并将说明报告送市政府法制工作机构。
　　第二十一条　起草的规范性文件，应当包括规范性文件制定的目的、依据、适用范围、基本原则、职能界定、权利义务、法律责任、组织实施主体和生效时间等内容。
　　第二十二条　起草规范性文件应当深入实地调查研究，广泛征求公民、法人或者其他组织的意见，并就文件内容的科学性和可行性进行论证，对可能产生的消极影响制定预防和补救措施。
　　征求意见可以采取书面征求意见或召开座谈会、听证会、论证会等形式。
　　第二十三条　部门起草的规范性文件应当经起草部门办公会议讨论通过，并由起草部门主要负责人签署后，书面征求其他有关部门的意见。
　　有关部门应对起草部门的征求意见稿进行认真论证。提出修改意见时，应当同时说明修改的依据或者理由，经本部门主要负责人签署或者加盖本部门印章后，于接到规范性文件征求意见稿之日起10个工作日内返回起草部门；逾期不按规定回复意见的，视为同意，起草部门应当在上报规范性文件送审稿时予以说明。
　　起草部门应当认真研究有关部门提出的修改意见。对合理的意见，应当予以采纳；对有争议的意见，应当充分协商；经过充分协商仍不能达成一致意见的，起草部门应当在上报规范性文件送审稿时说明情况和理由。
　　第二十四条　市政府法制工作机构应当加强对规范性文件草案起草工作的指导，并可以提前介入规范性文件的前期调研论证和起草工作。

　　第四章　审　查

　　第二十五条　规范性文件送审稿由市政府法制工作机构负责统一审查。未经市政府法制工作机构审查的规范性文件草案，不得提交市政府审议。
　　第二十六条　规范性文件送审稿应当由负责起草的部门报送审查。两个以上的部门联合起草的，由主办部门负责报送或联合报送。
　　第二十七条　起草部门应当向市政府法制工作机构报送下列材料：
　　（一）负责起草部门的行政首长签署的提请审查的公函；
　　（二）规范性文件送审报告；
　　（三）规范性文件送审稿；
　　（四）起草说明；
　　（五）其他有关材料。
　　规范性文件送审报告主要包括：送审规范性文件的名称、有关部门争议问题的协商情况和送审建议等。送审报告应当由起草部门主要负责人签署；有关部门共同起草的，应当由各有关部门的主要负责人共同签署。
　　规范性文件送审稿的起草说明应当包括：制定规范性文件的必要性、起草依据、起草过程和拟规范的主要内容和其他需要说明的问题等。
　　有关材料一般包括：征求意见原件、调研报告、依据的有关法律、法规、规章和政策文件，以及外地有关的立法资料等。
　　第二十八条　市政府法制工作机构应当从以下几个方面对规范性文件送审稿进行审查：
　　（一）是否符合本规定第五条的要求；
　　（二）是否与法律、法规、规章、国家现行政策或者上级规范性文件相抵触；
　　（三）是否与我市现行其他规范性文件协调、衔接；
　　（四）是否已妥善处理有关机关、组织和公民对规范性文件送审稿主要问题的意见；
　　（五）确立的制度措施是否与我市的实际相符合，是否具有可行性；
　　（六）是否符合规范性文件的结构、体例和文字表达等技术要求；
　　（七）需要审查的其他内容。
　　第二十九条　市政府法制工作机构收到规范性文件送审稿后，一般应当在2个月内完成审查任务。
　　第三十条　经初步审查，发现规范性文件送审稿有下列情形之一的，市政府法制工作机构不予受理：
　　（一）起草的规范性文件未列入当年规范性文件制定计划的；
　　（二）起草部门提供的材料不齐全，未按规定补正的。
　　第三十一条　经初步审查，发现规范性文件送审稿不符合本规定第十五条的要求，制定规范性文件的基本条件尚不成熟的，市政府法制工作机构可以决定暂缓审查并通知起草部门，待条件基本成熟后再进行审查。
　　第三十二条　经初步审查，有下列情形之一的，市政府法制工作机构可以将规范性文件送审稿退回起草部门，并书面告知退回的原因，待起草部门修改或补充完善后再进行审查：
　　（一）超越法定权限的；
　　（二）与法律、法规、规章、国家现行政策或者上级规范性文件相抵触的；
　　（三）违反规范性文件制定程序的；
　　（四）不符合规范性文件的结构和体例要求，或者文件的文字技术有重大错误或重大缺陷以至妨碍对文件的准确理解的；
　　（五）不符合本规定第二十七条规定的；
　　（六）没有依照本规定公开征求意见或进行论证，或公开征求意见后，有关部门对规范性文件送审稿规范的主要内容存在较大争议，未与有关部门协商的。
　　第三十三条　市政府法制工作机构应当就规范性文件送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。
　　第三十四条　市政府法制工作机构认为必要时，可以召开由有关部门和专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。起草部门及其他有关部门应积极予以配合、协助。
　　第三十五条　规范性文件送审稿直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的，市政府法制工作机构可以举行听证会，或者向社会公布规范性文件草案，公开征求社会各界的意见。
　　举行听证会的，可参照国务院《规章制定程序条例》第十五条规定的程序进行。市政府法制工作机构可以邀请有关方面的代表参加听证会。
　　规范性文件送审稿向社会征求意见或者举行听证会的，市政府法制工作机构应当在市政府审议规范性文件草案时，就有关意见的处理情况及其理由作出说明。
　　第三十六条　被确定参加听证会或论证会的部门，应按要求委派能代表本部门意见的人员参加；参加听证会的人员，应代表本部门发表负责任的意见。
　　第三十七条　市政府有关部门或者机构对规范性文件送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，市政府法制工作机构应当进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将争议的主要问题、有关部门的意见和市政府法制工作机构的意见上报市政府协调、决定。
　　第三十八条　市政府法制工作机构应在认真研究各方面意见的基础上，对规范性文件送审稿提出修改意见。起草部门应按市政府法制工作机构提出的意见对送审稿进行修改，修改后的送审稿经市政府法制工作机构审查后，形成规范性文件草案。

　　第五章　决定与公布

　　第三十九条 规范性文件草案应当经市政府常务会议或者全体会议审议。
　　审议规范性文件草案时，由起草部门负责人作说明，市政府法制工作机构汇报审查意见，并对市政府领导的审议意见做好记录。
　　第四十条　起草部门应当根据审议意见，对规范性文件草案进行修改，形成草案修改稿，经市政府法制工作机构再审同意后，报请市长签署，并以市政府令或市政府文件的形式公布施行。
　　第四十一条　以市政府令形式公布的规范性文件应当载明该规范性文件的制定机关、序号、规范性文件名称、通过日期、施行日期、市长署名以及公布日期；以市政府文件形式公布的规范性文件应当载明该规范性文件的制定机关、序号、文件名称、通过日期和公布日期。
　　规范性文件应当自公布之日起30日后施行；但公布后不立即施行将造成严重后果的，可以自公布之日起施行。规范性文件需要在公布之日起施行的，应当在提请市政府法制工作机构审查时特别予以说明。
　　第四十二条　规范性文件签署公布后，《威海市人民政府公报》和《威海日报》应当全文刊登。
　　第四十三条　凡未经市政府同意或未经市政府法制工作机构审查，部门自行印发的规范性文件一律无效，执行机关不得执行。

　　第六章　解释与备案

　　第四十四条　规范性文件解释权属于市政府或其授权的机关。
　　规范性文件有下列情况之一的，由市政府或其授权的机关负责解释：
　　（一）规范性文件的规定需要进一步明确具体含义的；
　　（二）规范性文件制定后出现新情况，需要明确适用规范性文件依据的。
　　市政府授权的行政机关作出的解释，应事先报市政府法制工作机构，由市政府法制工作机构参照规范性文件送审稿的审查程序提出意见，报请市政府批准后公布。
　　规范性文件的解释同规范性文件具有同等效力。
　　第四十五条　部门或者下一级人民政府可以向市政府提出规范性文件解释的请求。
　　第四十六条　对属于行政工作中具体应用和理解规范性文件的问题，市政府有关部门或者下一级人民政府向市政府法制工作机构提出解释要求的，市政府法制工作机构可以研究答复；其中涉及重大问题的，应当报市政府同意后答复。
　　第四十七条　机关、社会团体、企业事业组织和公民认为规范性文件同法律、法规和规章相抵触的，可以向市政府提出书面审查修改建议，由市政府法制工作机构研究提出处理意见，报市政府决定。
　　第四十八条　规范性文件应当自公布之日起30日内，由市政府法制工作机构依照《山东省规章和规范性文件备案规定》的规定向省政府备案。

　　第七章　其他规定

　　第四十九条　修改、废止规范性文件的程序，参照本规定办理。
　　修改规范性文件，应当自修改决定公布之日重新公布新的规范性文件文本。
　　第五十条　规范性文件实施满1年，实施机关应当对其实施情况进行评估，并将评估意见书面报告市政府。
　　第五十一条　已经生效的规范性文件有下列情形之一的，市政府法制工作机构应当组织清理，并向市政府报告：
　　（一）法律、法规、规章、上级人民政府的规范性文件以及市政府制定的新文件修改、替代或者撤销了现行规范性文件的部分或全部内容；
　　（二）规范性文件已经不适应当前经济建设和社会发展的需要，或者与国家现行政策相抵触；
　　（三）规范性文件因规范的任务已经完成而自然失效。
　　第五十二条　已经生效的规范性文件有下列情形之一的，市政府法制工作机构应当建议市政府予以修改或废止，或者直接提请市政府予以撤销：
　　（一）文件内容不符合本规定第五条、第九条规定的；
　　（二）违反本规定有关征求意见的程序规定，没有充分听取当事人和公众意见的；
　　（三）公布前报送审查并作为文件制定依据的材料严重失实的；
　　（四）有其他违反法律、法规、规章和本规定行为的。

　　第八章　附　则

　　第五十三条　市政府提请市人民代表大会或其常务委员会审议的规范性文件草案以及各县级市、区人民政府制定的规范性文件，参照本规定办理。
　　第五十四条　本规定由市政府法制工作机构负责解释。
　　第五十五条　本规定自公布之日起施行。威海市人民政府1999年4月2日公布的《威海市人民政府规范性文件制定程序规定》(威政发〔1999〕16号)同时废止。